Потери российского бюджета: перераспределение расходов не всегда рационально и увеличивает диспропорции

Резкое ухудшение макроэкономических условий в 2015 году потребовало серьезной корректировки бюджета, но его приоритеты остались прежними. Бюджетные доходы резко сократятся Значительное ухудшение внешнеэкономических и политических факторов во второй половине 2014 года привело к необходимости изменения федерального бюджета. Проявившиеся вызовы, такие как шок условий торговли из-за падения цен на нефть, сползание экономики в рецессию, девальвация рубля, резкое ускорение инфляции - привели к необходимости кардинального пересмотра как доходной, так и расходной частей бюджета. Антикризисные меры требовалось встроить в бюджет без чрезмерного раздувания расходов из-за уменьшившихся доходов. Скорректированный проект бюджета на 2015 год был на этой неделе подписан президентом и вступил в силу. Поправки в бюджет разработаны Минфином в консервативных предположениях нового прогноза Министерства экономического развития. Этот прогноз предполагает, что средняя цена нефти марки Юралс составит $50/барр в 2015г, а ВВП сократится на 3%гг в реальном выражении, что приведет к корректировке объема номинального ВВП в 2015 году на -5,4% по сравнению с бюджетом, принятым в декабре 2014г. Более высокая инфляция (15,8%гг в среднем в 2015г и 12,2% на конец года) и девальвация рубля (средний курс 61,5 руб/$) поддержат рублевый объем налоговых поступлений, но не смогут полностью компенсировать эффект от падения цен на нефть и глубокой рецессии. Надо сказать, что макроэкономическая ситуация меняется быстро, это требует от правительства некоторой гибкости. Нельзя исключить нового пересмотра макроэкономических параметров в ближайшие месяцы и соответствующей корректировки бюджета. Ожидаемое сокращение нефтегазовых доходов В этих условиях Министерство финансов оценивает потери доходов в 2,54 трлн руб. Большая часть потерь приходится на выпадение нефтегазовых доходов бюджета (2 трлн руб.). В наших расчетах мы пришли к похожим результатам. Это не удивительно: больших шоков в производстве нефти и газа не ожидается, формулы расчета нефтегазовых доходов прозрачны, макроэкономические предположения также не сильно различаются. Изменение основных параметров прогноза экономики

	Фед. закон о бюджете (дек. 2014)	Поправки в бюджет (апр. 2015)
Цена на нефть URALS, $/барр.	100	50
Курс рубля (ср. за год), руб./$	37,7	61,5
Рост экономики, %гг	1,2	-3
ВВП, трлн. руб.	77,3	73,1
ИПЦ (на конец периода), %	5,5	12,2

Ненефтегазовые могут преподнести сюрприз А вот по ненефтегазовым доходам расчеты падения поступлений выглядят несколько неожиданными. Согласно поправкам, ненефтегазовые доходы сократятся на 512 млрд руб. относительно закона о бюджете, принятого в декабре. Основное сокращение приходится на потерю поступлений по НДС, который сократится на 389,8 млрд руб. Это сокращение во многом объясняется излишним оптимизмом предположения о росте поступлений по НДС в декабрьской версии закона о бюджете. Тогда предполагалось, что поступление НДС составит 4,1 трлн руб. и превысит уровень 2014 года на 175 млрд руб. Однако сейчас оценка поступлений выглядит сильно заниженной, даже принимая во внимание предоставление льгот по налогу (например, авиаперевозчикам на 25 млрд руб.). По нашим оценкам, поступления от НДС, связанные с импортом, останутся почти на уровне 2014 года, так как падение рубля полностью компенсирует эффект от сокращения импорта в долларах. А поступления от внутреннего НДС могут даже несколько вырасти из-за ускорившейся инфляции. То есть не исключен приятный сюрприз получения дополнительных доходов по этому налогу, оцениваемый нами в 200 млрд руб. А вот в рост доходов от налога на прибыль, поступления которого в федеральный бюджет в новой редакции закона увеличены на 6,2 млрд руб, поверить трудно. Налог на прибыль - один из основных источников доходов региональных бюджетов. В федеральный бюджет зачисляется 2пп, оставшаяся часть, до 18пп, идет в региональный. Хотя в первые два месяца наблюдалась позитивная тенденция по поступлениям этого налога, но в ближайшем будущем она, вероятно, существенно изменится. В 2009г при менее значительном ослаблении рубля и большем сокращении ВВП (на 7,8%гг), поступления от налога на прибыль в консолидированный бюджет сократились на 39%гг. При этом только часть эффекта можно было отнести на счет снижения ставки налога с 24 до 20%. Главной причиной снижения поступления были накопленные убытки предыдущего периода, которые снизили расчетную базу налога. В 2014г были также накоплены убытки, составившие 3,7 трлн руб (+93%гг). Изменение основных характеристик бюджета

	Фед. закон о бюджете (дек. 2014)	Поправки в бюджет (апр. 2015)
Доходы	15082	12540
Нефтегазовые	7717	5687
Ненефтегазовые	7365	6853
Расходы	15513	15215
НДС	4105	3715
Сальдо бюджета	-431	-2675

Весьма вероятно, что динамика поступлений налога на прибыль в 2015 году окажется ближе к динамике 2009г, чем думает правительство. По нашим расчетам, падение поступлений может составить 25%. Таким образом, выпадающие доходы по налогу на прибыль достигнут 590 млрд руб. в 2015г (-25%гг), из которых 100 млрд руб. недополучит федеральный бюджет. Консолидированный бюджет может недополучить и доходы от налога на доходы физических лиц. Мы оцениваем эти потери как 130 млрд руб. Действительно, заложенный рост ФОТ (+4%гг) представляется излишне оптимистичным в условиях фактического отказа от индексации зарплат бюджетников. Индексация с 1 октября 2015г отменена для большинства групп, включая врачей и учителей. Мы считаем, что ФОТ скорее упадет на 0,5-0,6% из-за роста безработицы и неформальной занятости, что и вызовет сокращение поступления налога. Мы не случайно выделили дополнительно выпадающие доходы не только федерального, но и консолидированного бюджета. Их падение (около 650 млрд руб.) нужно учитывать из-за того, что в конечном итоге проблема финансирования региональных бюджетов окажется новым бременем/проблемой федерального бюджета. Сокращение и перераспределение расходов. Структура бюджетных расходов Структура расходов федерального бюджета и до решения о секвестре бюджета в последние годы не была оптимальной с нашей точки зрения. Доля расходов федерального бюджета, направляемая на национальную оборону, быстро росла, увеличившись с 13,9% в 2011г до 16,7% в 2014г Надо сказать, что национальная оборона - единственная статья расходов с устойчивым ростом. Даже в рамках консолидированного бюджета доля расходов на национальную оборону выросла с 7,6% в 2011г до 9,1% в 2014 г. Это характеризует приоритеты правительства. Напротив, за это же время расходы федерального бюджета на образование сократились с 5,1% до 4,3%, здравоохранения - с 4,6% до 3,6%, ЖКХ - с 2,6% до 0,8%. Часть потерь в финансировании человеческого капитала "пытались" восполнить региональные бюджеты. Общее финансирование по этим статьям все же удалось сохранить практически неизменным, хотя в 2011-12гг прослеживалась тенденция к небольшому росту их финансирования. Поправки усилили диспропорции между статьями Обычная антикризисная мера - повышение бюджетных расходов. Но текущие вызовы могут не ограничиться одним годом, поэтому анонсировано решение о ежегодном 5%-ом сокращении бюджетных расходов в реальном выражении в 2015-17гг. В 2015г сокращение сопровождается значительным перераспределением расходов по статьям, что, к сожалению, не уменьшило диспропорций в структуре расходов. Первоначально все незащищенные статьи бюджета планировалось сократить равномерно на 10%, что оказалось невозможным на практике. Расходы на оборону сократили всего на 4,8% против закона о бюджете, одобренного в декабре. Тем не менее, их рост все равно составил внушительные 26%гг. На те же 4,9% против прежних планов на 2015г были сокращены расходы на образование, но по сравнению с 2014г они сократятся на 5,7%гг в 2015г. А вот статья здравоохранения была сокращена куда более радикально - на 8,2% относительно прежнего закона о бюджете и на 28%гг относительно 2014г. Конечно, частично это сокращение стало возможным благодаря набирающей обороты реформе отрасли. Но эта реформа остается крайне непопулярной среди населения, и в целом нет уверенности, что рост эффективности использования средств соответствует сокращению финансирования. Статья ЖКХ была сокращена на 10,8% относительно бюджета образца декабря 2014 года, но относительно 2014 года расходы вырастут на 7,9%гг. В результате сокращения статей и перераспределения средств между статьями расходная часть была уменьшена на многим более скромные 298 млрд руб. против закона о бюджете, принятого в декабре 2014г. Как это отразилось на структуре бюджетных расходов? Доля расходов на оборону вырастет до 20,5% от расходов федерального бюджета, тогда как доля расходов на образование и здравоохранение соответственно составят 4% и 2,5%. Это все дальше уводит страну от структуры расходов, типичной для развитых стран, где приоритетами являются именно расходы на здравоохранение и образование. Мы считаем, что оптимизация расходов за счет сокращения вложений в здравоохранение и образование при росте оборонных расходов - не самый правильный способ достижения экономии бюджетных средств. Сокращение некоторых статей может оказаться резонансным. Например, отказ от индексации зарплат бюджетников и пенсий военнослужащих (экономия 87,6 млрд руб.), а дополнительный удар по потреблению - потерянные 0,7пп роста в 4 кв. 2015г (период планируемой индексации). Для всего 2015 года это представляет собой потерю 0,2 пп для потребления и около 0,1 пп для экономического роста. Структура расходов федерального бюджета в 2011 и 2015 годах Доля расходов на инфраструктурные инвестиции также не выглядит достаточной и составит всего 4% расходов. Хотя рост этих расходов номинально выглядит очень внушительно (17,7%гг), крайняя степень недоинвестированности в инфраструктуру требует еще более серьезных вложений. Именно эти расходы производительной группы способны привести к ускорению экономического роста в среднесрочной перспективе. О том, какие риски пересмотра бюджета сохраняются, читайте в полном обзоре