Реформа электроэнергетики – бомба замедленного действия

Вот уже несколько лет идет реформа важнейшей отрасли экономики нашей страны. Старт преобразованиям был дан 11 июля 2001 года постановлением правительства №526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации".

Зачем?

Какова основная цель столь масштабных преобразований? Дело в том, что уже в конце 90-х годов энергетика стала одной из главных причин замедления экономического развития страны. Основными проблемами были: износ основных фондов (оборудования); резкое сокращение научно-технического и строительного потенциала отрасли (из-за недостаточного объема инвестиций); нерациональное ценообразование на первичные энергоносители, в результате чего основным топливом в энергетике стал газ, доля которого в структуре топливопотребления электростанций (ТЭС) превышает 60% (доля газа составляет 61%, угля – 27%, мазута – 10%, прочих топлив – 2%). В результате всех этих проблем встал вопрос о необходимости реформирования электроэнергетики.

После длительных дебатов в Федеральном Собрании и Правительстве РФ было принято решение о начале реформирования электроэнергетики с использованием опыта развитых стран мира. Изначально эти преобразования восходят к 1978 году, когда в США была принята новая программа регулирования электроэнергетики, в которой в частности предлагалась модель с полным разделением сфер производства, передачи и сбыта электроэнергии, с максимальным внедрением в эти сферы конкурентных отношений. Для России это, таким образом, означало еще и передачу части предприятий отрасли в частные руки.

То есть основными целями реформы в российской электроэнергетике стали создание условий для развития отрасли на основе частных инвестиций и, как логическое следствие, повышение эффективности предприятий электроэнергетики в целом.

Что сегодня?

Сейчас уже почти середина 2007 года. Но обещанных сторонниками реформы инвестиций, не то что иностранных, а даже российских, пока маловато. И теперь РАО ЕЭС, в буквальном смысле шантажируя правительство дефицитом мощности, требует от государства вложения огромных средств в строительство новых станций. То есть получается: реформа отрасли предполагала привлечение частных инвестиций, а вместо этого компания (РАО) рассчитывает на получение государственных средств? Неужели реформа дала сбой? Попробуем разобраться.

Вообще электроэнергетика – почти стратегическая отрасль, так как от её эффективности в частности зависит и эффективность экономики в целом. Следовательно, и стратегия реформирования отрасли должна определяться на государственном уровне, исходя из стратегии развития всего государства на десятилетия вперед. Тем не менее, государство предпочло самоустраниться от процесса реформирования, отдав все на откуп одной компании – РАО ЕЭС.

И вот здесь начинается самое интересное. С момента начала реформы прошло уже почти 6 лет, а руководство РАО до сих пор не определило ключевые вопросы развития энергетики: где и что надо строить, какие мощности на действующих электростанциях выработали свой ресурс и подлежат замене, каков потенциал оптимизации энергопотребления в каждом регионе. Ведь прежде чем начинать действовать, требуется фундаментальная проработка основных направлений развития (если же подобная программа существует, почему и ней ничего не известно). Но, к сожалению, у компании до сих пор нет ясной программы реформирования электроэнергетики.

В одном из своих выступлений А.Б.Чубайс признал, что при разработке стратегии развития отрасли в прогнозе прироста энергопотребления была допущена ошибка в 50%. А ведь именно динамика энергопотребления является базовым параметром для построения модели развития отрасли. В последнее время выяснилась еще одна не менее масштабная ошибка в стратегии развития. Дело в том, что в планах РАО ЕЭС предполагался ввод новых мощностей преимущественной на газе. Но, как известно, осенью 2006 года Президент РФ задал иной вектор – смещение акцентов с газа на другие источники энергии (в частности, уголь). В феврале 2007 года А.Чубайс утвердил скорректированную инвестиционную программу до 2011 года. Общий объем инвестиций возрос с 2 трлн. рублей до более чем 3 трлн. рублей, из них более половины должно пойти на генерацию. Но самое интересное, что и этих денег может не хватить – ведь строительство угольных электростанций дороже и дольше по времени.

Почему же так много просчетов? Кто виноват – Правительство или РАО ЕЭС? В структуру Министерства промышленности и энергетики РФ входит 6 агентств, но только одно занимается проблемами энергетики. Почему на государственном уровне не было создано специальной группы, решающей вопросы реформирования? Ведь здесь и изобретать ничего не надо – можно было просто восстановить, к примеру, Министерство энергетики и электрификацию. А РАО ЕЭС? Ведь в его руководстве нет ни одного инженера-энергетика – в Совет Директоров входят министры, юристы и банкиры – и эти люди принимают стратегические решения по реформированию крупнейшей энергетической системы страны!

К чему же мы пришли на настоящий момент? Первый опыт организации рынка электроэнергии показал, что конкурентная модель не работает. Почему? Ответ очевиден: КОНКУРЕНЦИЯ ВОЗМОЖНА ТОЛЬКО В УСЛОВИЯХ ИЗБЫТКА ПРЕДЛОЖЕНИЯ. А у нас сейчас не то что избыток, а дефицит электроэнергии. В таких условиях получается ничем не сдерживаемый рост цен. И уже проходящие торги это подтверждают – фирмы-потребители, боясь остаться без электричества, предпочитают переплачивать за покупаемую электроэнергию. По итогам первых месяцев работы свободного рынка цена на нем складывалась почти в 1,5 раза выше регулируемых государством тарифов. Такие вот рыночные отношения. Кто-то может возразить: "Постойте, если вы хотите чтобы частники начали строить новые мощности – за это нужно платить". И вот здесь пришло время взглянуть на опыт государств, в которых рыночная экономика существует уже много десятилетий.

Что у других?

Что же происходит с энергетикой в странах, где рыночные отношения существуют уже многие десятки (а то и сотни) лет? Неужели там удалось построить эффективную электроэнергетику на основе частного капитала и рыночных отношений? Возможно, здесь нас ждет небольшой сюрприз. Итак, в США, прародителе модели реформирования отрасли, в процессе проведения реформ резерв мощности снизился с 35% в 1985 году до 15% в 2000 году и продолжается его дальнейшее снижение. Сократились в 5 раз инвестиции в сетевое строительство, снизилась надежность энергосистем. В 1996 году произошла крупная авария в северо-восточной части страны, в 1998 году – крупная авария в северных штатах, а в 2003 года она повторилась, но уже в более крупных масштабах – под аварийное отключение попали северо-восточные штаты США от Вашингтона до Великих озер и юго-восточные районы Канады. Особенно сильные потери понесла Калифорния, которая была пионером реформы электроэнергетики в США, – дело дошло до систематических веерных отключений. Для предотвращения кризиса в электроэнергетике правительство США приняло решение о прекращении на несколько лет разделения вертикально-интегрированных электроэнергетических компаний.

Подобные потрясения происходили в электроэнергетике Англии, Норвегии, Канады, Аргентины, Бразилии, Уругвая и Колумбии, где также внедряли модель реструктуризации, предложенную США. Прокатившиеся аварии в энергосистемах ряда стран Европы и Северной и Южной Америк в 2003 году заставили США, ЕС и ряд других стран пересмотреть свой взгляд на построение рыночных отношений в электроэнергетике. В результате в ЕС был принят ряд документов, ограничивающий свободные рыночные отношения в электроэнергетике, а в США помимо ограничения реформирования отрасли был принят закон по установлению стандартов надежности электроснабжения. Многие штаты не провели и пока не собираются проводить реформу. В 2005 году американскими энергетиками вообще было заявлено, что раздробление вертикально-интегрированных энергосистем и введение конкурентного рынка электроэнергии дали отрицательный результат. Сейчас они думают как вернуться к прежней энергосистеме. В Англии вообще было принято закрыть свободные нерегулируемые государством рыночные отношения в энергетике. В Германии, Франции, Японии действуют вертикально-интегрированные энергокомпании. После энергетических кризисов в Аргентине, Бразилии и Чили эти страны также отказались от конкурентного рынка и снова ввели государственное регулирование цен на электроэнергию. К этой же позиции склоняются и Китай с Кореей, причем последняя намеревалась проводить реформу электроэнергетики, но, учитывая негативные результаты в других странах, пока решила остановиться на неопределенное время. По этой же причине не спешат реформировать свои энергосистемы Греция и Ирландия.

Таким образом, пример многих стран показывает, что предложенная США модель реформирования электроэнергетики не способна решить главную проблему – привлечение в отрасль частных инвестиций и повышение эффективности и надежности электроснабжения потребителей.

Более того, в США создано 6 министерств, в задачу которых входит планирование работы энергосистем страны. А ведь именно плановое развитие позволило когда-то создать в нашей стране объединенную энергосистему – впервые в мировой практике. Потому что при плановом развитии отрасль развивается по принципу максимальной системной эффективности – а это означает минимальные затраты при получении конечного продукта.

Что теряем?

Разделение энергосистемы России означает что в ближайшие годы исчезнет главное достижение нашей энергетики – её гибкость и управляемость. Нельзя будет вести оптимальные режимы работы, создать оптимальные переходы электроэнергии и минимизировать потери. Будет сидеть удельный князек и вместо того, чтобы взять у соседей более дешевую энергию, будет навязывать потребителям более дорогую, но со своей станции. То есть Единая энергетическая система уходит и заменяется на систему, более подходящую для небольшой по площади страны.

По большому счету, за рубежом электростанции строились под конкретного потребителя. Понятия единого экономического пространства у них не было. Но после того как в тех же США произошло несколько аварий, за морем серьезно начали изучать нашу энергосистему, которая работает в единой цикле с эффектом двойной защиты. В такой структуре системные аварии исключены – если из строя выходит одна станция, тут же в системе включаются дополнительные мощности на других.

Что же получается в конечном итоге? Весь мир "обжегшись" на свободном рынке электроэнергии интегрируется обратно, а у нас упорно продолжают проводить реформы? Почему ведущие государства мира осуществляют планирование развития стратегических отраслей экономики, а в России продолжается, по сути, стихийное "распиливание" энергетики с достаточно смутными перспективами развития в дальнейшем? Создается впечатление, что реформирование у нас направлено в первую очередь на получение максимальной прибыли в краткосрочном периоде, ведь пока по большому счету за результаты реформы никто не отвечает.

Кто в ответе?

И здесь самое время подойти к вопросу об ответственности за результаты реформы. Менеджмент РАО ЕЭС, который собственно и заварил всю "кашу" по реформированию российской энергетики по американской модели, сейчас занят, в основном, распродажей "лакомых кусочков" – ОГК и ТГК. Глава холдинга периодически рапортует об "успехах" очередного IPO очередной ОГК. Но в энергетике тем временем создаются такие же условия, какие были перед кризисом в Калифорнии. И если у нас по стране пойдет волна аварий, будут ли отвечать эти люди, затеявшие реформу и до конца не просчитавшие последствий, не взвесив все "за" и "против" рыночных отношений в электроэнергетике, не построив исследовательскую модель развития событий в будущих периодах? Да и успеют ли они почувствовать себя ответственными – ведь через год РАО ЕЭС перестанет существовать. И если не будет создано полноценного органа управления дальнейшим ходом реформы (например, Министерство энергетики), то процесс реформирования, получается, пускается на "самотек". В этом случае собственниками всей генерации, а впоследствии и сбыта, станут крупные промышленные холдинги, которые будут защищать только свои интересы. Легко представить, что тогда будет в отечественной энергетике…

В настоящее время некоторые специалисты в области энергетики утверждают, что в России складываются все условия для энергетического кризиса. Вследствие уже проведенной реструктуризации по рыночному типу (генерация и сбыт – в частные руки) в России проявились все факторы, обусловившие в свое время кризис в Калифорнии. Но в отличие от развитых стран Америки и ЕС, которые уже произвели или производят значительную корректировку своей энергетической политики, правительство РФ делать этого пока не торопится. Лишь в последнее время в Администрации Президента начались подвижки по рассмотрению эффективного энергетического баланса и инвестиционной программы по развитию электроэнергетики. Возможно, в этом году даже начнется финансирование отдельных проектов из стабилизационного фонда. Но в любом случае время упущено, а сроки ввода мало-мальски серьезного объекта электроэнергетики составляют 3-5 лет.

Что делать?

Но постараемся не думать о грустном, а лучше подумаем о путях решения этой проблемы. Итак, что же можно сделать в сложившихся условиях?

Во-первых, создать наконец государственный институт, курирующий реформу отрасли. Это, как уже сказано выше, может быть Министерство энергетики (то есть отдельно от существующего Минпромэнерго). В любом случае решение стратегических вопросов по развитию отрасли должно быть в руках энергетиков, а не топ-менеджеров в общем-то частной компании. И это Министерство должно принять программу долгосрочного развития отрасли, просчитать необходимость ввода новых мощностей и указать сроки их строительства и источники финансирования.

Во-вторых, возможно, необходимо подумать о возвращении генерации и сбыта в руки государства. На первый взгляд кажется странным, если не сказать больше. К тому же практически всю генерацию и часть сбыта уже распродали. Но здесь следует понять одну ключевую мысль: электроэнергия – особый вид продукции. Она слишком капиталоемкая, и масштабная конкуренция здесь, как показал опыт других стран, практически невозможна (у частника наступает конфликт интересов – эффективность против надежности). И поэтому для максимальной эффективности вся "производственная цепочка" ("генерация-передача-распределение-сбыт") должна управляться из одного "центра". Соответственно, и находиться в одних руках, у одного собственника. И им, скорее всего, должно быть государство (по крайней мере, в нашей стране) – чтобы сохранить все "конкурентные преимущества" заложенные при проектировании Единой энергетической системы. Конкуренция же возможна внутри сервисных видов деятельности за пределами основной "производственной цепочки" (среди поставщиков топлива, оборудования, ремонтных предприятий).

Такой в целом "нерыночный" подход к электроэнергетике позволит организовать наиболее эффективное управление всем комплексом с позиции "глобальной" оптимизации, целенаправленное управление инвестициями, а также проводить энергетическую политику, основанную на общегосударственных интересах.

Что же касается инвестиций, ради которых в основном и затевалась реформа, то этот вопрос может быть решен путем включения в тарифы инвестиционной составляющей. Расчеты экспертов показывают, что в этом случае можно избежать сильного роста тарифов (повышение всего на 60-70%), и тогда не потребовалась бы продажа генерирующих активов иностранным инвесторам. И, наоборот, в случае распродажи (которая уже идет полным ходом) тариф возрастет не менее чем в 3-4 раза.

Также не следует забывать и об энергосбережении. Ведь в нашей промышленности и ЖКХ имеются большие резервы экономии электроэнергии. К примеру, в ЖКХ резервы рационализации электропотребления достигают 40%, а в промышленности 30-70% (особенно велики возможности оптимизации электропотребления в электрометаллургии и силовых агрегатах). При этом удельные капитальные вложения в 2-3 раза ниже, чем в новые генерирующие мощности. То есть задача государства здесь – стимулировать развитие бизнеса по энергосбережению.

Выводы

Что мы имеем на настоящий момент? Почти распроданную генерацию и частично распроданный сбыт. Денег при этом как не было, так и нет – вырученных средств не хватит на строительство даже одной новой электростанции. Будет ли государство пересматривать свою политику в отношении реформирования электроэнергетики и возвращать уже проданные активы обратно – неизвестно. Неизвестно также и то, кто будет воплощать в жизнь грандиозные планы по вводу новых генерирующих мощностей после 2008 года, когда РАО ЕЭС будет ликвидировано. Продуман ли механизм государственного контроля за теми миллиардами средств, которые планируется выделить из стабилизационного фонда? По всей видимости, пока нет. Не получится ли так, что через несколько лет мы станем свидетелями многочисленных аварий, и страна вновь будет тратить огромные средства на устранение локальных энергетических кризисов, вместо того чтобы решать проблему системно – ведь у нас, как известно, "принято бороться с явлениями, а не с причинами, их породившими".

С одной стороны, рынок учит нас, что "частный бизнес эффективнее государственного". Но электроэнергетика – особая отрасль. И опыт развитых и развивающихся стран в этой отрасли доказывает, что частные интересы здесь входят в конфликт с государственными, и даже жесткий государственный контроль за частником не дает желаемого результата – эффективность вступает в противоборство с надежностью, и наоборот. По всей видимости, формулы эффективной и в то же время надежной энергокомпании не найдено пока ни в одной стране. Но ясно одно – нельзя отдавать ценообразующую отрасль на откуп частному лицу, нельзя развивать стратегическую составляющую экономики без государственного участия. Куда так торопится РАО – распродать, в принципе по дешевке, активы? А потом? Не придется ли обратно все соединять – ведь в нашей стране энергетика только тогда максимально эффективна, когда работает как единый организм. Единый. Недаром ведь у нее название "Единая энергетическая система". Так что не идем ли мы сейчас "вверх по лестнице ведущей вниз"?

Юров Сергей
Анненкова Анна
ООО ИК "Баррель"

В нашем рейтинге событий произошли изменения.

Рейтинг событий, влияющих на Российский рынок

Событие	Рейтинг	Прогноз
МАКРОЭКОНОМИКА
Общая ситуация на мировых фондовых рынках	C
Макроэкономическая ситуация в CША	B (C)
Макроэкономическая ситуация в России	C
ПОЛИТИКА
Россия начинает выдачу виз гражданам Грузии	B
СЫРЬЕВЫЕ РЫНКИ
Уровень мировых цен на нефть	B (C)
Уровень мировых цен на металлы	C
ОТРАСЛЕВЫЕ И КОРПОРАТИВНЫЕ НОВОСТИ
"Роснефть" увеличит объем добычи "Самаранефтегаза" на 24%	B
"Северсталь" выплатит промежуточные дивиденды за I кв. 2007 г.	B
ВТБ: два выпуска акций торговались по-разному в 1-й день торгов	B
ТГК-5: холдинг КЭС выкупил допэмиссию акций	C

ПРИМЕЧАНИЕ: В столбце 2 в скобках указан рейтинг события, присвоенный ему в прошлом прогнозе. В столбце 3 указано знак влияние события на рынок.
Наиболее сильное влияние на рынок оказывают события с рейтингом А, события имеющие рейтинг D по нашей шкале оказывают слабое влияние.

Инвестиционный фон - нейтральный