Общий тренд инвестиционной политики российских регионов – позитивный

Инвестиционная привлекательность российских регионов определяется не только инвестиционной политикой местных органов власти, но и объективно существующими условиями экономического развития территорий. Об этом говорится в докладе Института региональной политики в рамках проекта "Инвестиционная политика России. Региональные аспекты".

Как отмечают авторы документа, основой экономического роста регионов остаются естественные преимущества. Как показывает опыт переходного периода, в России быстрее всего растут:

• агломерации крупнейших городов, а также крупные многофункциональные города-центры регионов (наиболее устойчивый рост на основе агломерационного эффекта);
• сырьевые, в основном нефтяные и металлургические, регионы (рост неустойчив и имеет конъюнктурно-ценовой характер);
• портовые регионы, расположенные на путях основных торговых потоков, более плотно заселенные и с относительно развитой инфраструктурой (устойчивый рост). Данная тенденция только оформляется, она соответствует пространственным трендам стран догоняющего развития.

Триада "крупные агломерации - зоны добычи ресурсов - зоны транзита" будет объективно доминировать и в среднесрочной перспективе, считают эксперты. Следовательно, инвестиционная политика регионов должна эффективно использовать естественные преимущества как базовые факторы роста.

Эффективной инвестиционной политикой станет та стратегия, которая будет включать несколько уровней. В частности, речь идет о создании федеральным правительством общенациональной стратегии пространственного развития, в которой регион "видит" свое место; о координации со стратегиями развития бизнеса в регионе и увязка региональных инвестпрограмм с бизнес-проектами в части развития инфраструктуры и подготовки кадров; о выделении в приоритетную группу инвестиций в человеческий капитал для всех регионов, обоснование инвестиций в инфраструктуру в четкой привязке к бизнес-проектам для максимизации эффекта бюджетных расходов; об оценке объективного "коридора возможностей" региона с учетом базовых тенденций пространственного развития и собственных преимуществ/барьеров; о разработке инвестпрограмм, реализуемых в границах этого "коридора".

Как отмечают специалисты института, в регионах разного типа приоритеты инвестиционных программ неизбежно будут разными, разработка и реализация таких программ "под копирку" неэффективна. В сырьевых регионах со слаборазвитой инфраструктурой структурными и географическими "адресами" инвестполитики будут новые ресурсные проекты и только те инфраструктурные инвестиции, которые уже востребованы бизнесом. На Дальнем Востоке – это развитие портов и существующих крупных городов как "опорного каркаса", удерживающего слабозаселенную приграничную территорию и способного остановить отток населения. В периферийных и менее развитых областях Центральной России, вновь теряющих население в миграционном обмене, приоритетными являются инвестиции в развитие региональных столиц и местных центров переработки. Южные плотнозаселенные регионы с портовыми и рекреационными зонами обладают весьма широким спектром инвестпроектов без жесткой территориальной привязки. И, наконец, в крупнейших столичных агломерациях и в регионах с городами-миллионерами упор делается на расширение уже формирующихся зон роста за пределы агломераций в прилегающие к ним территории; инвестиции прежде всего в дорожную сеть, энергоснабжение и оборудованные промплощадки.

Однако для региональных властей вывод о том, что инвестиционная политика власти имеет меньшее значение, нежели объективные факторы социально-экономического развития, вовсе не означает, что можно ничего не делать для повышения инвестиционной привлекательности регионов. Напротив, при "прочих равных" именно качество инвестиционной политики региональных властей становится ключевым фактором социально-экономического развития территорий. При этом простор для совершенствования региональных инструментов инвестиционной политики еще огромен.

Статистика инвестиций показывает значительный рост инвестиций, достигнутый за последние годы. В 2005 г. общий объем инвестиций в основной капитал составил 161,6% от уровня 2003 г. и 234,8% от уровня 2001 г. При этом основная часть инвестиций по-прежнему приходится на сравнительно небольшую группу регионов, которую стабильно возглавляют, с большим отрывом, Москва и Ханты-Мансийский автономный округ. На первую десятку регионов стабильно приходилось больше половины (около 51%) от общего объема инвестиций. Снижение этой доли до 44% в 2005 г., возможно, свидетельствует о начавшемся рассредоточении инвестиционной активности по регионам "второго ряда", но говорить об устойчивой тенденции пока рано.

Анализ по отраслям показывает, что вслед за нефтегазовым комплексом инвестиционно-привлекательными с начала 2000-х г. стали предприятия аграрно-промышленного комплекса, черной металлургии, угольной отрасли. Вслед за дальнейшим увеличением инвестиционной привлекательности торговых сетей, производства товаров народного потребления можно ожидать расширения группы регионов с повышенной инвестиционной активностью.

Кредитные рейтинги регионов, присваиваемые международными рейтинговыми агентствами, показывают, что круг регионов, захваченных повышением инвестиционной активности, по-прежнему органичен: кредитные рейтинги присвоены только четверти всех регионов и совсем незначительному числу муниципальных образований. При этом рейтинги регионов имеют явную тенденцию к повышению, а Москве агентствами Moody’s и Standard&Poor’s, уже присвоен рейтинг инвестиционного уровня (BBB+).

Анализ инструментов поддержки инвесторов, используемых в регионах или, по крайней мере, предусмотренных нормативно-правовыми актами регионов, позволил авторам доклада выделить, в первом приближении, три группы инвестиционных инструментов, различающихся по степени их распространенности. Наиболее массовыми, близкими к повсеместным, являются предоставление налоговых льгот, государственных гарантий в обеспечение займов и бюджетные вложения в инвестиционные проекты. В несколько меньшей степени, но все же распространенным способом является субсидирование части процентных ставок по кредитам, интерес к которому появился в связи с сокращением возможностей по предоставлению налоговых льгот в связи с принятием Налогового кодекса РФ.

К числу инвестиционных инструментов, до сих пор недоиспользуемых, относятся льготы, связанные с арендой недвижимости и пользованием землей. Предусмотренные, в среднем, в каждом третьем регионе, они, как можно предположить, нередко служили больше для поддержки "своих", приближенных бизнес-структур, чем для привлечения внешних инвесторов.

"Инвестиционный голод", накопившийся в предыдущие годы и десятилетия, приводит к тому, что региональные власти охотно принимают практически любые большие инвестиционные проекты на своей территории. Такая позиция, оправданная в краткосрочной перспективе, может привести к дополнительным проблемам в более отдаленном будущем, когда может оказаться, что новые производства оказываются проблематичными с точки зрения стратегических перспектив региона, полагают эксперты.

Анализ региональных практик позволяет выделить три основных типа инвестиционной политики в 1990–2000 гг.

Тип 1. Инвестиционная политика в регионах – особых зонах и в регионах – внутренних офшорах. Псевдоинвестиционная политика. В 1990-е гг. власти некоторых регионов получали особый налоговый статус, мотивируя это проблемами развития и необходимостью реализации специальных инвестиционных проектов (строительства новых столиц, мест проведения международных соревнований и т.д.). Республики Калмыкия, Ингушетия, Алтай фактически стали особыми зонами с льготами по налогу на прибыль или таможенным платежам. Для получения льгот компании из других регионов и крупные, и небольшие переводили юридические адреса в эти республики. Были созданы и муниципалитеты-офшоры (особые экономические или таможенные зоны) в г. Углич, в порту Находка и др.

Инвестиционные результаты такой политики оказались скромными. Строительство новой столицы Ингушетии г. Магас велось в основном на федеральные трансферты, т.к. бюджет республики остался высокодотационным (в конце 1990-х гг. расходы на эти цели достигали трети всех расходов бюджета). В Калмыкии инвестиции направлялись на строительство Чесс-Сити для проведения шахматной олимпиады и были в душевом измерении более значительными. Однако за исключением строительства экономически неоправданных объектов, призванных подтвердить статусные амбиции губернаторов, другого инвестиционного эффекта от деятельности особых зон в регионах и муниципалитетах практически не было. При этом дополнительные бюджетные и внебюджетные доходы от притока компаний-налогоплательщиков только частично направлялись на "престижно-статусные" инвестпроекты, контроль за полученными средствами был минимальным. В лучшем случае эти финансовые ресурсы шли на латание бюджетных "дыр".

Несколько иной случай – инвестиционная политика в Калининградской области, получившей статус особой экономической зоны как эксклав. Таможенные льготы распространялись на импортируемую продукцию при условии ее частичной переработки на территории области. В 1990-е гг. результат такой политики мало отличался от слаборазвитых республик, область стала центром серого импорта и теневой экономики при минимуме реальных инвестиций. Однако с 2003–2004 гг. обозначился позитивный сдвиг: душевые инвестиции в основной капитал превысили среднероссийский уровень, темпы роста инвестиций в Калининградской области устойчиво превышают средние по стране. На волне общероссийского экономического роста институциональные преимущества постепенно стали давать отдачу. Но все же главным фактором инвестиционного роста оказалась не столько политика властей региона, сколько объективные выгоды приграничного положения на путях торговых потоков.

Политика наращивания бюджетных доходов и инвестиций из бюджета в обмен на налоговые льготы крупным компаниям. Взаимовыгодная практика таких обменов сложилась в начале 2000-х гг. В рамках действовавшего до 2003 г. законодательства региональные власти имели достаточно широкие возможности предоставления льгот. Крупная компания могла получить налоговые льготы в обмен на резкое увеличение поступлений налогов в бюджет региона. С этой целью компания переводила в регион юридические адреса своих подразделений или трейдеров. Особые налоговые условия для крупной компании создавались двумя путями: с помощью избрания ее представителей губернаторами, что было легче сделать в небольших по численности населения регионах, или путем достижения договоренностей с действующими губернаторами.

С 2003 г. внутренние офшоры были запрещены федеральным законодательством (для действующих срок был продлен до 2004 г.). Из льгот по федеральным налогам, которые может предоставлять регион, осталась только 4-процентная льгота по региональной части налога на прибыль (17,5%). Тем не менее, и эта льгота привлекательна для крупных компаний, поэтому данная схема все еще существует.

Тип 2. Бюджетная инвестиционная политика в сверхбогатых регионах

К этому типу в полной мере относится только один субъект РФ с наиболее высокими доходами бюджета – Москва. Это уникальный для России пример "города-корпорации" с гигантской хозяйственной деятельностью его органов управления, в том числе, в инвестиционном процессе: на долю инвестиций из бюджета города приходится 38% всех инвестиций в столице (2005 г.). Это именно бюджетные инвестиции, система внебюджетных фондов почти не используется, т.к. бюджет города весьма непрозрачен, что позволяет властям маневрировать ресурсами без особого контроля. Вместе с федеральным вкладом доля инвестиций государства достигает в Москве 44%, выше эта доля только в слаборазвитых республиках.

Условно к этому же типу можно отнести другой сверхбогатый субъект РФ – Ханты-Мансийский АО. Его отличия от столицы очень существенны: доля инвестиций из бюджета не превышает 12–15%, т.к. доминируют инвестиции крупных нефтяных компаний. Но главное отличие – в уникальном механизме инвестирования. По аналогии с норвежским опытом и опытом Аляски в Ханты-Мансийском АО во второй половине 1990-х гг. создан региональный "Фонд будущих поколений", в нем накапливалась часть налоговых поступлений от нефтедобычи. Средства фонда размещались неординарно: проводилась скупка ценных картин (часть представлена в местной картинной галерее), значительные средства инвестировались в недвижимость Санкт-Петербурга. Часть накопленных средств расходуется в форме внебюджетных инвестиций, фактически инвестором является региональная власть, контролирующая деятельность Фонда. Инвестиции направляются в те не-нефтяные отрасли, которые считаются перспективными для развития ХМАО или необходимыми для обеспечения его жителей: деревообработку на территории округа, приобретение агропромышленных активов в Тюменской области (птицефабрики и др.). В других регионах подобных аналогов нет, поскольку нет таких сверхдоходов, и сохранились только небольшие внебюджетные фонды.

Тип 3. Политика привлечения крупных частных инвесторов в регионы

Комплексная инвестиционная политика (активный поиск крупных инвесторов, предоставление льгот и сопровождение инвестиционных проектов региональными властями).

Первыми такую политику начали проводить власти Новгородской области со второй половины 1990-х гг. по инициативе губернатора М. Прусака. В опыте области, оказавшемся весьма успешным, можно выделить три составляющих. Во-первых, губернатор возглавлял международный комитет Совета Федерации федерального парламента в 1990-е гг. и использовал свои зарубежные поездки для привлечения крупных иностранных инвесторов, первым из которых была компания "Кедберри". Во-вторых, власти области предоставляли крупным инвесторам налоговые льготы, вплоть до освобождения от налоговых платежей в региональный бюджет на длительный срок. Фактически льготы предоставлялись за счет федерального бюджета, т.к. бюджетные потребности регионов рассчитывались тогда "от достигнутого" (до изменения в конце 1990-х гг. методики расчетов федеральных трансфертов на выравнивание) и недополученные доходы компенсировались Новгородской области трансфертами из федерального бюджета. В-третьих, постепенно в области была создана система сопровождения инвестиционного проекта региональными чиновниками: за инвестором закреплялись ответственные лица из областной администрации, оказывающие помощь в регистрации и оформлении разрешительной документации.

Усилия областной администрации отчасти компенсировали несовершенство бюрократической системы оформления документации, тем самым, улучшая инвестиционный климат.

Опыт инвестиционной политики Новгородской области стал переходной моделью, сочетающей активную имиджевую политику, минимизацию собственных затрат региона (фактическое использование федеральных бюджетных ресурсов для покрытия расходов на предоставление региональных льгот) и попытки с помощью административных технологий преодолеть бюрократические барьеры и огрехи федерального законодательства.

Привлечение крупных инвесторов с помощью льгот по налогам, поступающим в бюджет региона. Этот механизм инвестиционной политики используется многими регионами, но он не слишком эффективен для привлечения крупных инвесторов. Предоставление регионами наиболее значительных по масштабу льгот – по региональной части федерального налога на прибыль – осуществляется крайне выборочно из-за ограничений, накладываемых законодательством и системой межбюджетных отношений. Как уже отмечалось, данная льгота не может превышать 4% из 17,5% региональной части поступлений по налогу на прибыль. Кроме того, недополученные при предоставлении льготы налоги не компенсируются региону, т.к. расчет его бюджетного потенциала ведется по формуле, а не "от достигнутого". В результате предоставление льгот по налогу на прибыль носит абсолютно индивидуальный характер – только отдельным компаниям, в приходе которых регион крайне заинтересован и надеется компенсировать текущие потери налогов будущим ростом их поступлений.

Регионы более свободны в предоставлении инвесторам льгот по региональным налогам – на имущество юридических лиц и земельного. В последние годы они составляют основу пакета льгот для крупных инвесторов во многих регионах, но "цена" пакета невелика, поэтому незначительна и его привлекательность. Например, компания "Фольксваген" выбрала для размещения сборочного предприятия Калужскую область, с которой конкурировали Ярославская и Нижегородская области, предлагавшие такой же пакет льгот. Выбор отчасти объяснялся тем, что Калужская область дополнительно предложила бюджетные инвестиции в инфраструктурное обустройство территории, выбранной для строительства завода, однако те же преференции обсуждались и с областями-конкурентами. Для компании "Фольксваген" решающим фактором выбора при равенстве условий стала не институциональная политика (льготы инвестору), а объективный фактор более выгодного местоположения завода в Калуге с точки зрения логистики. Таким образом, тот пакет льгот, которым регионы могут распоряжаться более свободно и без угрозы для текущего исполнения бюджета, крайне мал и не играет существенной роли при принятии инвестиционных решений бизнесом.

Максимальное использование административного ресурса для привлечения крупных инвесторов стало "визитной карточкой" инвестиционной политики властей Санкт-Петербурга в последние годы. Хотя власти города использовали тот же набор льгот, который предоставляют другие регионы, преимущество второй столицы не в этом. Фактически иностранным инвесторам даются особые гарантии содействия их бизнесу не только на региональном, но и на федеральном уровне. Это создает еще большее неравенство в конкуренции регионов за инвестиции и во многом обесценивает их усилия по улучшению предпринимательского климата.

Альянсы с крупным бизнесом для получения федеральных инвестиционных ресурсов (частно-государственное партнерство или совместный лоббизм). Такие альянсы чаще возникают в регионах нового освоения при реализации крупнейших проектов, требующих огромных инвестиций, в том числе в инфраструктуру. Первым интерес к этой форме проявил Красноярский край при подготовке высокозатратных инвестиционных проектов на его территории. Власти края и крупные компании намеревались использовать партнерство для достройки Богучанской ГЭС, затем эта форма предлагалась бизнесом для строительства железной дороги в республику Тыва. В итоге крупные сырьевые компании и власти ресурсодобывающих регионов переключились на совместное лоббирование федеральных инвестиций по более привычным каналам.

В целом ориентация на крупных инвесторов, в том числе иностранных, пока доминирует в политике регионов. Второе направление – попытка "вписаться" в максимально возможное число инвестпрограмм, финансируемых федеральными властями. Фактически современная инвестиционная политика регионов – это политика привлечения двух главных акторов (крупного бизнеса и федеральной власти) с максимальными финансовыми ресурсами. Региональные власти по-прежнему считают, что один-два крупных инвестиционных проекта (автомобильный завод, транспортная магистраль и т.д.) позволит им в будущем "стричь налоговые купоны", как это сейчас происходит в регионах с крупными металлургическими и нефтедобывающими предприятиями.

Тип 4. Политика предоставления равных условий для инвесторов и общее улучшение инвестиционного климата

Создание благоприятных условий для всех инвесторов. Единственным примером такой политики стала Пермская область, с 2006 г. предоставившая право получать 4-процентную льготу по региональной части налога на прибыль всем экономическим акторам на ее территории, независимо от размера бизнеса. Ситуация в Пермской области уникальна тем, что, с одной стороны, это экономически сильный регион, не получающий трансфертов из федерального бюджета (регион-донор), но, с другой стороны, темпы роста экономики области ниже, чем в большинстве других регионов-лидеров, а инфраструктурные условия заметно хуже, особенно по сравнению с крупнейшими агломерациями или портовыми регионами, наиболее привлекательными для инвесторов. Чтобы усилить инвестиционную активность уже работающего в области бизнеса и привлечь инвестиции внешних компаний, в том числе нерезидентов, власти области (выходцы из относительно крупного регионального бизнеса) попытались существенно улучшить инвестиционный климат.

Недавнее введение льготы не позволяет оценивать эффективность такой политики, но сам факт перехода от политики привлечения крупного капитала к выращиванию "инвестиционного газона" для множества экономических субъектов говорит о начавшихся сдвигах в инвестиционной политике регионов. Вопрос в том, насколько быстро этот процесс будет распространяться на другие субъекты РФ, все еще уверенные (достаточно посмотреть на инвестиционную политику властей Санкт-Петербурга) в рациональности и эффективности "охоты на слонов".

Инфраструктурное обустройство территорий (промплощадок), предлагаемых инвесторам. Такая политика почти не ведется, хотя это важный механизм, обеспечивающий явные преимущества региону. Только на стадии заключения инвестиционного контракта региональные и муниципальные власти готовы обсуждать вклад из бюджета в подготовку промплощадок.

Общий тренд инвестиционной политики регионов – позитивный. Она постепенно трансформируется от псевдоинвестиционных целей к реальным целям устойчивого роста инвестиций, от преимущественно бюджетных инвестиций из непрозрачных источников доходов (зачастую на неэффективные проекты) к привлечению инвестиций бизнеса, заведомо более просчитанных. Система региональных преференций инвесторам введена в более четкие законодательные рамки, сузились возможности неоправданной раздачи льгот, как это было в 1990-е гг.

Однако инвестиционная политика регионов все еще нацелена только на привлечение крупных компаний, сохраняется дифференцированный подход к инвесторам, отмечаетя в докладе Института региональной политики. Пока не созрел следующий сдвиг – к общему улучшению инвестиционного климата для частного бизнеса любого размера, инфраструктурной подготовке территории для привлечения инвесторов, более качественной информационной, имиджевой политике и т.д. В результате многократно подтвержденный в мировой практике вывод, что благоприятные "правила игры" для всех более эффективны для развития, чем частные преференции отдельным, даже крупным, инвесторам, пока не отражается в инвестиционной политике подавляющего большинства российских регионов.

В нашем рейтинге событий произошли изменения.

Рейтинг событий, влияющих на Российский рынок

Событие	Рейтинг	Прогноз
МАКРОЭКОНОМИКА
Общая ситуация на мировых фондовых рынках	B
Макроэкономическая ситуация в CША	C (C)
Макроэкономическая ситуация в России	C (C)
ПОЛИТИКА
Россия и США проведут очередной раунд переговоров по ВТО	C
СЫРЬЕВЫЕ РЫНКИ
Уровень мировых цен на нефть	B
Уровень мировых цен на металлы	C
ОТРАСЛЕВЫЕ И КОРПОРАТИВНЫЕ НОВОСТИ
"Роснефть" перейдет на единую акцию к 1 октября	C
"Сургутнефтегаз" увеличило газоперерабатывающие мощности	D
Чистая прибыль "Полюс Золото" в I полугодии увеличилать в 21 раз	C
Альфа-групп может продать 26% акций CTC Media Inc.	C

ПРИМЕЧАНИЕ: В столбце 2 в скобках указан рейтинг события, присвоенный ему в прошлом прогнозе. В столбце 3 указано знак влияние события на рынок.
Наиболее сильное влияние на рынок оказывают события с рейтингом А, события имеющие рейтинг D по нашей шкале оказывают слабое влияние.

Инвестиционный фон - нейтральный