Бюджет требует трехкратного увеличения заимствований

По предварительным данным Минфина, за 2018 г. доходы федерального бюджета составили 19,5 трлн руб. – почти на 30% больше, чем в прошлом году. При этом нефтегазовые доходы федерального бюджета выросли на 51%. В последний раз такой прирост нефтегазовых доходов наблюдался в 2008 г. Их резкому росту способствовали одновременно и рост цен на нефть, и ослабление рубля. Следствием роста нефтегазовых поступлений стало не менее резкое увеличение объемов операций Минфина по приобретению валюты на открытом рынке: соответствующие показатели 2017 г. были превышены в 4,6 раза. Расходы федерального бюджета в номинальном выражении выросли всего на 1,8%, а в реальном выражении – сократились на 1%. В 2019 г. на фоне быстрого пополнения ФНБ для финансирования бюджетных расходов потребуется втрое увеличить объем внутренних заимствований. 

В 2018 г. доходы федерального бюджета по сравнению с 2017 г. резко выросли. По отношению к ВВП они составили 19,0%, что на 2,6 п.п. превышает уровень 2017 г. (рис. 1). Такой рост доходов обусловлен бурным ростом нефтегазовых поступлений. Средняя цена на нефть марки Urals в 2018 г. выросла до 70,3 долл./барр против 53,3 долл./барр. в 2017 г. Одновременно, под влиянием новых, уже введенных и только ожидаемых санкций, а также операций Минфина на валютном рынке, средний обменный курс доллара к рублю в 2018 г. составил 62,54 руб., тогда как в 2017 г. он составлял 58,33 руб. Рост мировых цен на нефть, сопровождаемый ослаблением рубля, привел к росту нефтегазовых доходов федерального бюджета на 51%. Ослабление рубля на фоне роста цен на энергоносители составляет главную особенность формирования доходов федерального бюджета в 2018 г. 

1. Доходы, расходы и баланс федерального бюджета за 2011-2018 гг., в % к ВВП

_{Источник: Минфин РФ, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.}

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в 2018 г. выросли по сравнению с 2017 г. на 14%. При этом поступления НДС от продаж на внутреннем рынке выросли на 16,4%, акцизов – сократились 5,4% (под влиянием перераспределения акцизов на моторное топливо в пользу федерального центра), поступления от налога на прибыль выросли на 31% (табл. 1). Поступления от НДС на импорт увеличились на 18%, от импортной пошлины – на 14%. На динамику этих поступлений позитивно повлиял слабый обменный курс рубля. При этом товарный импорт в долларах США по оценке ЦБ РФ за 2018 г. вырос по отношению к 2017 г. всего на 4,6%.

Таблица 1. Доходы федерального бюджета за 2011–2018 гг., в % к ВВП 

_{Источник: Минфин, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.}

Расходы федерального бюджета в 2018 г. составили 16,7 трлн руб. Незначительно изменившись по сравнению с 2017 г. по номиналу, как доля в ВВП они сократились на 1,5 п.п. В реальном выражении расходы федерального бюджета уменьшились по сравнению с 2017 г. на 1,1%, а по сравнению с относительно благополучным 2012 г. – на 15% (рис. 2). Из данных рисунка видно, что политика сокращения расходов в реальном выражении проводилась в течение 2015–2018 гг.

2. Динамика общего объема расходов федерального бюджета в постоянных ценах за январь-декабрь 2011-2018 гг. (2011 г. = 100)

_{Источник: Минфин РФ, Росстат, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.}

Анализ динамики структуры расходов федерального бюджета (выраженной в долях ВВП) показывает, что основными сдвигами в 2018 г. являются коррекция доли затрат на оборону, безопасность, национальную экономику и на социальные расходы. Последние заметно сократились за счет затрат на пенсионное обеспечение (в 2018 г. не было единовременной январской выплаты пенсионерам). Расходы на оборону в номинальном выражении остались на уровне 2017 г., как доля в ВВП они снизились до 2,8%, что соответствует уровням 2012 и 2013 гг. (табл. 2). Отметим, что часть расходов на оборону, предусмотренных бюджетной росписью, не была осуществлена – вероятно, эти расходы будут перенесены на 2019 г. Расходы на национальную экономику в 2018 г. сократились по сравнению с 2017 г. на 2,4% под влиянием сокращения транспортных субсидий и резкого (более чем в 2 раза) снижения расходов на "Исследование и использование космического пространства". Расходы федерального бюджета на образование и здравоохранение в 2018 г. оставались на сложившемся низком уровне – 0,7% и 0,5% ВВП соответственно.

Таблица 2. Структура расходов федерального бюджета в 2011–2018 гг., в % к ВВП

_{Источник: Минфин РФ, Росстат, расчёты Института "Центр развития" НИУ ВШЭ.}

Профицит федерального бюджета в 2018 г. составил 2,7 трлн руб., или 2,7% ВВП. Значительная часть нефтегазовых доходов в соответствии с бюджетным правилом была направлена на валютный рынок (по сообщениям Минфина, в сентябре 2018 г. в связи с резким скачком обменного курса рубля приобретение валюты Минфином осуществлялось через конверсионные операции с Банком России, без выхода на открытый рынок). В целом за 2018 г. объем операций по приобретению валюты за счет дополнительных нефтегазовых доходов составил 4,2 трлн руб., или 47% от общего объема нефтегазовых доходов. Таким образом, в 2019 г. Фонд национального благосостояния должен пополниться на 4,2 трлн руб. в валютном эквиваленте, в 2018 г. аналогичное пополнение в рублях за счет операций 2017 г. составило всего 907 млрд. С учетом этого, расходы в 2018 г. превысили сумму базовых нефтегазовых доходов и ненефтегазовых доходов на 1,47 трлн руб.

Образовавшийся недостаток финансовых ресурсов (чтобы не вносить ненужную путаницу, не будем называть его дефицитом) был профинансирован в основном за счет ФНБ – из этого источника поступил 1,1 трлн руб. С рынка государственных ценных бумаг было привлечено около 0,5 трлн руб.

Если сравнивать бюджетную конструкцию 2019 г. с 2018 г., то в соответствии с Законом о бюджете в текущем году расходы федерального бюджета должны вырасти почти на 8%, четырехлетнее сокращение бюджетных расходов в реальном выражении сменится ростом. Изменение сложившейся тенденции связано с появлением в федеральном бюджете расходов на национальные проекты. Другим важным отличием 2019 г. является прекращение использования средств ФНБ для финансирования бюджетных расходов (при превышении мировыми ценами на нефть базовой цены, заложенной в бюджетном правиле). Доходы бюджета в 2019 г. запланированы на уровне 19,96 трлн руб., расходы – на уровне 18,04 трлн руб. При этом нефтегазовые доходы в объеме 3,4 трлн руб. будут направлены на валютный рынок. С учетом этих операций недостаток финансовых ресурсов составит 1,44 трлн руб. (практически как и в 2018 г.), однако в 2019 г. планируется покрыть его целиком за счет государственных заимствований, которые по сравнению с 2018 г. должны вырасти практически втрое, до 1,5 трлн руб. Как Минфин собирается выполнять эту грандиозную задачу и что при этом произойдет с корпоративными и региональными заимствованиями, пока не ясно. Это один из вызовов 2019 г.