facebook
вконтакте

Проект бюджета-2016: слишком жесткий, чтобы быть реалистичным

8 октября правительство одобрило проект бюджета на 2016 год, который удивил рынок своей жесткостью. Жесткая бюджетная политика выглядит новым приоритетом экономической политики: проект бюджета Минфина предусматривает бюджетный дефицит на уровне 3,0% ВВП, или 2,4 трлн руб. и рост расходов на 4% г/г, в том числе очень жесткую индексацию пенсий всего на 4% и продолжающуюся заморозку зарплат госсектора. В целом, бюджет на будущий год сверстан таким образом, что полностью отвечает задачам инфляционного таргетирования ЦБ, однако для его исполнения требуется сильная политическая воля.

Нельзя не согласится с тем, что бюджетная политика даже сейчас уже стала жестче чем в 2009 г. В период кризиса 2008-2009 гг. расходы бюджета выросли почти на 30% г/г, то есть в два раза превзошли уровень инфляции (15%) в тот период. Тогда бюджетное стимулирование привело к тому, что цена на нефть, балансирующая бюджет, повысилась с $34/барр. в 2007 г. до $109/барр. в 2010 г. Сейчас же бюджетная политика не отличается щедростью. Рост расходов составил 18% г/г за 8М15, то есть почти совпал с уровнем инфляции 15-16%.

Рост расходов федерального бюджета, % г/г и инфляция

Источники: Минфин, Росстат, Альфа-Банк

В результате расходная часть сейчас не оказывает заметного повышательного давления на уровень цену на нефть, балансирующую бюджет. А чрезмерное ослабление рубля, которое оказывало поддержку доходам бюджета, даже привело к снижению цены на нефть, балансирующей бюджет, с $114/барр в 2013 г. до нынешних $70/барр.

Цена на нефть, балансирующая бюджет, $/барр.

Источник: Альфа-Банк

Параметры федерального бюджета: фактическое исполнение и проект Минфина 2015-2016 гг. 

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015П

2016П

Доходы, трлн руб.

6,3

7,8

9,3

7,3

8,3

11,4

12,9

13,0

14,5

13,3

13,6 

Расходы, трлн руб.

4,3

6,0

7,6

9,6

10,1

10,9

12,9

13,3

14,8

15,4

16,0 

Баланс, трлн руб.

2,0

1,8

1,7

-2,3

-1,8

0,4

0,0

-0,3

-0,3

-2,1

-2,4 

…% ВВП

7,4%

5,4%

4,1%

-5,9%

-3,9%

0,8%

-0,1%

-0,5%

-0,5%

-2,9%

-3,0% 

Источники: Минфин, СМИ, Альфа-Банк

В то же время подход к бюджету трудно назвать излишне жестким. Во-первых, рост расходов в этом году не был настолько низким, насколько это представляют власти. Решение правительства предоставить 1 трлн руб. на рекапитализацию банковского сектора в декабре 2014 г. привело к завышению базы расходов этого года, создав впечатление жесткого на первый взгляд плана по росту расходов на 4% г/г в этом году. Тем не менее, с очисткой базы сравнения от суммы ОФЗ, переведенной на докапитализацию банков, рост расходов в этом году составит 12% г/г, а эта цифра соответствует уровню инфляции за этот год и среднегодовому росту расходов за последние пять лет. На этом фоне предложения Минфина повысить номинальный рост расходов всего на 4% в будущем году представляются особенно жесткими.

Структура расходов консолидированного бюджета

Источники: Минфин. Росстат, Альфа-Банк

Другим поводом с осторожностью отнестись к обещаниям жесткого контроля над расходами является электоральный цикл. Напомним, что в сентябре 2016 г. в России пройдут парламентские выборы, а в марте 2018 г. – президентские. Факт выборов говорит о потенциальном давлении на статьи социальных расходов через повышение зарплат госсектора и индексацию пенсий. На эти выплаты приходится примерно 60% консолидированного бюджета. В последнее время большой вес приобрели и оборонные расходы – согласно плану по росту расходов, они могут достигнуть 4,2% ВВП, или 9-10% консолидированных бюджетных расходов (в эту статью входят и зарплаты оборонного сектора). Таким образом, большая часть расходов обусловлена электоральным и геополитическим факторами и поэтому их сокращение – непростая задача.

Пенсионные и оборонные расходы, % г/г

Источники: Минфин, Альфа-Банк

Третий важный фактор заключается в том, что очень медленный рост расходов на 4% г/г в 2016 году был обусловлен ожиданиями замедления инфляции. Решение проиндексировать пенсии всего на 4% г/г в 2016 г., которое идет вразрез с действующим законом о социальных выплатах, было принято в тот момент, когда официальный прогноз по инфляции на конец этого года составлял 10% и 4-5% на конец будущего года. Тем не менее, из-за недавнего ослабления курса рубля инфляция в конце 2015 года будет находиться ближе к 12% и составит 7-8% в конце 2016 г. Мы считаем, что в этой ситуации индексация пенсий на 4% может быть только отражением жесткой политической воли, которая идет вразрез с логикой электорального цикла. Таким образом, мы с осторожностью относимся к плану проиндексировать пенсии до уровня таргетируемой инфляции до того момента, пока проект бюджета не подпишет президент; на наш взгляд, индексацию пенсий на 10% – более адекватный сценарий на будущий год.

Два факта подтверждают замечание о том, что жесткий контроль над расходами не является окончательным и бесповоротным решением. Во-первых, в 2016 г. правительство планирует дважды проиндексировать пенсии – в феврале (на 4% г/г) и осенью 2016 г. (размер индексации неизвестен). Во-вторых, важным фактором является и решение Минфина перейти на годовой цикл верстки бюджета вместо трехлетнего. Мы считаем, что если бы заморозка социальных расходов была результатом явной политической воли, Минфин смог бы сохранить трехлетний бюджетный цикл. Подход же Минфина говорит о том, что ведомство пытается разделить бюджет 2017 г., который явно подвергнется влиянию электоральных факторов, и бюджет 2016 г.. Все это говорит о том, что проект бюджета представляет неустойчивое равновесие и может быть пересмотрен до конца этого года.

Если наши опасения о политической жизнеспособности жесткого бюджета обоснованы и правительство вынуждено будет увеличить социальные расходы в соответствии с нашими ожиданиями, это обойдется бюджету примерно в 500 млрд руб. дополнительных расходов в 2016 г. В этом случае рост расходов достигнет 6-8% г/г, что будет сигнализировать о продолжающемся ужесточении бюджетной политики в сравнении с ростом расходов на 12% г/г в 2015 г. В сравнении с нынешним планом по росту расходов на 4% г/г этот план представляется более адекватным.

Возможный пересмотр расходной части бюджета приведет к поиску источников их покрытия. Как показала бюджетная дискуссия этого года, вариантов осталось не так много. Едва ли удастся повысить налоги нефтяного сектора, на долю которых уже приходится 10% ВВП, или 50% доходов федерального бюджета и 30% доходов консолидированного бюджета. Во-первых, России крайне необходимо повысить объемы экспорта, и она только что запустила ряд дорогостоящих проектов по строительству инфраструктуры в Китай, в том числе трубопровод “Сила Сибири”. Учитывая ограниченный доступ к глобальным финансовым рынкам, российские компании должны мобилизовать свою прибыль на финансирование своих инвестпрограмм. Во-вторых, проблема бюджетного дефицита лежит не в плоскости слабой собираемости нефтяных налоговых доходов, но связана с высоким ненефтяным дефицитом, который в 2015 г., судя по всему, составит 11,5% ВВП и, скорее всего, превзойдет эту цифру в этом году. По этой причине усилия по собираемости налогов, судя по всему, будут связаны с ненефтяными секторами.

Ненефтяной бюджетный дефицит, % ВВП

Источники: Минфин, Альфа-Банк

Мы не считаем предложение правительства повысить пенсионный возраст возможным до выборов 2018 г. и даже позже. В России проживает 40 млн пенсионеров – это примерно 30% россиян и почти 35% электората. Хотя Минфин недавно вышел с прагматичным предложением начать повышать пенсионный возраст с будущего года, вряд ли это предложение будет одобрено на президентском уровне в ближайшее время.

В системе мер после 2018 г. акцент может переместиться в область болезненного вопроса о том, повышать ли прямые налоги на домохозяйства. Наиболее вероятной опцией является введение прогрессивной шкалы подоходного налога вместо действующей неизменной ставки 13%. Существует три довода в защиту этой меры. Во-первых, эта мера укладывается в идею о том, что население сейчас должно понести, хотя бы отчасти, расходы, связанные с кризисом. Если до 2014 г. бюджетная политика компенсировала домохозяйствам инфляционный шок, решение заморозить зарплаты госсектора в 2014-2015 гг. указывает на то, что этот принцип больше не работает. Во-вторых, налоги домохозяйств в России очень низкие – при неизменной ставке 13% на подоходный налог приходится всего 4% ВВП. Это гораздо ниже 9% ВВП в среднем в странах ОЭСР. В-третьих, на долю подоходного налога в регионах приходится 40% региональных бюджетов. Поскольку сейчас регионы переживают ухудшение своей бюджетной позиции – дефицит бюджетов составляет 4% ВВП, а долг вырос с 12% региональных доходов в 2008 г. до 30% в настоящее время – такое решение было бы долгожданным. Однако ни одна из этих мер, судя по всему, не будет претворена в жизнь до окончания электорального цикла 2018 г.

Динамика регионального долга, % доходов и млрд руб.

Источники: Минфин, Альфа-Банк

Разумеется, повышение налоговой нагрузки в период медленного роста – болезненное решение, и по этой причине правительство все равно должно серьезно рассматривать все доступные источники финансирования бюджетного дефицита. В данный момент в распоряжении правительства все еще имеется 4,7 трлн руб. средств Резервного фонда и 4,9 трлн руб. средств ФНБ. Однако из- за невозможности пополнить эти фонды, а также в связи с предстоящими выборами правительство, судя по всему, будет осторожно расходовать эти средства на покрытие бюджетного дефицита. Это означает, что оно будет искать способы финансировать дополнительные расходы без расширения общего дефицита.

Другим решением проблемы бюджетного дефицита может стать использование накопительных пенсий. В данный момент правительство прибегло к заморозке годовых накопительных пенсий, что, судя по всему, является временной мерой. Тем не менее, некоторые страны в последнее время начали рассматривать накопительные пенсии в качестве источника финансирования бюджетного дефицита. Венгрии, к примеру, удалось национализировать накопительный пул в размере 10% ВВП в 2010 г. В 2014 г. Польша также внесла поправки в свою пенсионную накопительную систему, сделав накопительные пенсии добровольными для выходящих на рынок труда работников и разрешив уже работающим отказаться от накопительной пенсии в пользу государственной распределительной системы. В России пул накопительных пенсий составляет примерно 3 трлн руб., или 4% ВВП. И хотя сейчас мы сомневаемся в том, что правительство серьезно рассматривает эту опцию, международный опыт в поддержку национализации накопительных пенсий может будущем подтолкнуть Россию к подобной практике в дальнейшем.

Тем не менее, в действительности реальная проблема заключается в том, что в условиях отсутствия экономического роста доходная часть бюджета крайне слаба. Мы считаем, что наиболее правильная стратегия выхода из бюджетного кризиса лежит в плоскости ускорения экономического роста. Иначе правительство должно будет искать способы сокращения своих обязательств в реальном выражении, и в этом случае возврат к высокой инфляции будет всего лишь вопросом времени.

Недавние по времени пенсионные реформы

Опыт Венгрии, 2010 год

В 2011 г. Венгрия отказалась от трехуровневой пенсионной системы, введенной в 1998 г. Из-за резкого увеличения пенсий в 2000-х гг., государственные пенсионные расходы выросли с 8% ВВП в 2000 г. до 11% ВВП в 2010 г. Это один из самых высоких показателей среди стран-аналогов. Имея высокий госдолг 80% ВВП, и встав перед необходимостью пролонгирования кредитов ЕС, страна в сжатые сроки должна была улучшить свой бюджетный баланс. Главное требования международных кредиторов заключалось в том, чтобы страна немедленно улучшила баланс своей распределительной пенсионной системы.

Для выполнения этих требований Венгрия, во-первых, в конце 2010 г. временно заморозила новые отчисления в накопительную часть, а вскоре сделала дальнейшее участие в накопительной системе добровольным. Так как большинство граждан не стало отказываться от накопительной системы, население было поставлено перед жестким выбором между распределительной и накопительной системой. Желающие остаться в рамках накопительной системы вынуждены были отказаться от гарантированных госпенсий. Выбравшие распределительную систему также должны были отказаться в пользу государства от ранее накопленных частных сбережений, которые в 2010 г. в общей сложности составляли 10% ВВП. В итоге все население сделало выбор в пользу более привлекательного в финансовом отношении возврата к распределительной пенсионной системе и отказа от накопленных сбережений. По оценкам (Simonovits, 2011 г.), будущие пенсии граждан, оставшихся в рамках накопительной системы, были бы на 40% ниже, чем при предыдущей смешанной схеме, тогда как у тех, кто перешел в распределительную систему, пенсии будут выше на 5%.

Опыт Польши, 2014 год

Трехуровневая пенсионная система в Польше была введена в 1999 г. Накопление госдолга остается в центре проблемы, связанной с формированием частной пенсионной системы наряду с государственной распределительной системой. Чтобы оставаться в рамках конституционного требования по госдолгу на уровне 55% ВВП, в 2014 г. правительство Польши провело пенсионную реформу. С 2014 г. накопление индивидуальных пенсионных сбережений стало добровольным как для вновь прибывших на рынок труда, так и для уже работающих. В итоге порядка $51 млрд было переведено из системы накопительной в систему распределительной пенсии, что позволило правительству Польши сократить уровень долга на 9,3% ВВП в 2014 г. 

Орлова Наталия
Орлова Наталия
главный экономист
"Альфа-Банк"
участник рейтинга
и оцените материал  
6 пользователей оценили материал на 4.
В мой блог
Комментариев нет.
 

Прогнозы «Ленты Финама»

 
Решение ЦБ РФ по ставке
на 16 сентября
Курс доллара к рублю
на 30 сентября
Курс доллара к рублю
на 31 августа