Меню

 
 

ВБ: С учетом текущей бюджетной политики Россия может добиться большего перераспределения доходов среди населения

Перераспределение бюджетных средств в основном происходит в виде пенсий

На долю пенсий приходится большая доля государственных расходов в России. В 2014 году на долю пенсий, финансируемых за счет взносов, приходилось 22,7% совокупных расходов бюджета или 8,6% ВВП. На долю других прямых трансфертов пришлось 3,6% ВВП, при этом лишь небольшая часть этих средств предоставлялась на основе проверки нуждаемости (0,4% ВВП). Уровень расходов на образование и здравоохранение низок: Россия вкладывает в образование меньше (4% ВВП), чем в среднем страны ОЭСР – 5,3% (ОЭСР, 2015), при этом существует неудовлетворенный спрос в таких областях, как финансирование программ раннего дошкольного развития. Что касается здравоохранения, то в 2014 году расходы на здравоохранение в России составили 3,5% ВВП, что намного ниже среднего показателя ОЭСР в 6,5% ВВП (в 2013 г.). Это вызывает особую озабоченность, учитывая относительно низкие показатели здоровья населения (такие как низкая продолжительность жизни, особенно среди мужчин) в России по сравнению с другими странами, сопоставимыми по уровню развития.

Совокупное сокращение неравенства с помощью бюджетной системы происходит в основном через пенсии. Неравенство рыночных доходов, измеряемое коэффициентом Джини, составляет 0,48. Это показатель снижается до 0,30, если учесть влияние на доходы налогов, трансферов и нефинансовых услуг в образовании и здравоохранении. В этом случае сокращение составляет 0,18 пунктов или 38% (Таблица 1). Сокращение неравенства главным образом происходит за счет прямых налогов и трансфертов, в основном пенсий, в результате чего коэффициент Джини снижается на 0,15 процентного пункта или на 31%. Косвенные налоги, которые в России носят регрессивный характер, ведут к некоторому росту неравенства. Нефинансовые трансферты (такие как услуги образования и здравоохранения), как правило, носят прогрессивный характер в России и ведут к снижению коэффициента Джини на 3,7 процентных пункта.

1. На долю пенсий приходится наибольший эффект бюджетной политики, направленной на перераспределение доходов. Влияние бюджетной политики на неравенство, два пенсионных сценария.

 

Рыночные доходы

 

Располагаемые доходы (+ чистые прямые налоги и трансферты)

 

Потребляемые доходы (+ чистые косвенные налоги)

Итоговые доходы (+ неденежные трансферты)

Пенсии, финансируемые за счет взносов, как государственные трансферты

Индекс Джини

0,485

0,334

0,337

0,300

Изменение в абсолютном выражении по сравнению с рыночными доходами

--

-0,15

-0,15

-0,18

Изменение по сравнению с рыночными доходами в %

--

-31,2

-30,5

-38,1

Анализ чувствительности: пенсии, финансируемые за счет взносов, в составе рыночных доходов

Индекс Джини

0.358

0.334

0.337

0.300

Изменение в абсолютном выражении по сравнению с рыночными доходами

--

-0.02

-0.02

-0.06

Изменение по сравнению с рыночными доходами в %

--

-6.8

-5.8

-16.1

Прим. Влияние чистых прямых налогов на распределение доходов серьезно варьируется (переход от "рыночных" к "располагаемым" доходам) в зависимости от того, считаются ли пенсии доходами будущих периодов (считаются ли взносы в фонд социального страхования обязательными сбережениями) и считаются ли государственные трансферты за счет взносов в фонд социального страхования налогами. Источник: расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (RLMS-HSE), 2014

С точки зрения сокращения неравенства налоговая система в России намного менее эффективна, чем государственные расходы. Прямые налоги носят почти нейтральный характер, учитывая плоскую шкалу подходного налога, в силу чего их вклад в снижение неравенства невелик (рисунок 1). Взносы в фонды социального страхования также не оказывают большого влияния на снижение неравенства. Поскольку взносы уплачивают только работники формального сектора, зарплаты которых, как правило, выше зарплат работников неформального сектора, то взносы в социальные фонды в среднем носят несколько более прогрессивный характер. Косвенные налоги, такие как НДС и акцизы, которые являются важными налогами для среднего домохозяйства, носят регрессивный характер, на долю которых приходится большая часть доходов.

1. Налоговая система не ведет к сокращению неравенства; это достигается за счет государственных трансфертов (пенсий)

Прим. Расчет Индекса Каквани опирается на коэффициент Джини для измерения прогрессивного характера расходов и налогов. Чем выше индекс, тем более прогрессивными являются расходы или налоги. Для целей анализа пенсии считаются трансфертами, а взносы в фонды социального страхования считаются налогами. Источник: расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (RLMS-HSE), 2014

Если учитывать нефинансовые услуги в образовании и здравоохранении, то население в шести нижних децилях является чистыми бенефициарами системы налогов и социальных пособий. Граждане в четырех верхних децилях – это чистые плательщики взносов в систему, при этом их вклад в налоговую систему больше, чем получаемые ими социальные пособия. Плоская шкала подоходного налога ограничивает эффект распределения доходов через бюджетную систему: более состоятельные граждане в 7-10 децилях отчисляют такую же часть доходов (около 30%) в виде подоходного налога и взносов в социальные фонды. Доходы населения в нижних децилях шкалы распределения доходов в основном формируются за счет бюджетных трансфертов.

2. Население среди 60% нижней части шкалы распределения доходов является чистыми бенефициарами бюджета. Влияние различных компонентов системы налогов и социальных пособий на шкалу распределения доходов по децильным группам дохода до налогов и трансфертов (% располагаемых доходов, 2014)

Источник: расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (RLMS-HSE), 2014

Государственные расходы — основной источник роста доходов

За последнее десятилетие рост индексации пенсий и зарплат в государственном секторе сыграл важную роль в повышении доходов домохозяйств во всех сегментах распределения по доходам (рисунок 3). Наибольший вклад в доходы обеспечивали пенсии, на долю которых приходилось 3,6 процентного пункта общего показателя роста в 8,1%, отмечаемого в четырех нижних децилях шкалы распределения доходов, и 3,1 процентный пункт общего показателя роста в 6,2%, отмечаемого в шести верхних децилях. Зарплаты в государственном секторе были вторым по значимости источником роста доходов, вклад которых составил 2,8 и 1,7 процентного пункта в показатели роста доходов населения нижних 40% и верхних 60% шкалы распределения доходов, соответственно. На долю частных доходов, в том числе зарплат в частном секторе и доходов от предпринимательской деятельности и недвижимости, пришлось лишь около трети общего роста доходов за период с 2005 по 2014 годы.

3. До кризиса рост доходов обеспечивался, главным образом, за счет трудовых доходов, а после кризиса большую важность приобрели бюджетные трансферты. Вклад разных источников роста доходов по периодам и группам населения по доходам (процентные пункты ежегодного роста доходов)

Источник: расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных РМЭЗ-ВШЭ (2014 г.) Прим. B40 означает нижние 40% шкалы распределения доходов, а T60 означает верхние 60% шкалы распределения доходов.

Со временем доходы за счет государственного бюджета стали играть более важную роль как для бедного, так и более богатого населения. До финансового кризиса 2008-2009 годов на долю пенсий приходилось почти 9 процентных пунктов из 16-процентного роста доходов домохозяйств нижних 40% шкалы распределения доходов. Вместе с тем пенсии обеспечивали лишь незначительную прибавку к доходам наиболее богатых 60% населения (рисунок 3). Напротив, с 2008 по 2010 годы (в течение кризиса и сразу после него) благодаря щедрой индексации (за 2008-2009 гг. пенсии увеличились на 10 – 20% в реальном выражении. В 2010 году в результате серьезного увеличения пенсий (путем валоризации пенсий, позволившей увеличить охват пенсионеров) рост реальных пенсий составил 35%), многие домохозяйства и пенсионеры переместились в среднюю часть шкалы распределения доходов. В результате граждане в верхних децилях смогли извлечь выгоду в результате повышения пенсий в этот период, особенно благодаря валоризации пенсий, которая произошла в 2010 году. После 2010 года пенсии вновь стали основным источником роста доходов населения в четырех нижних децилях шкалы распределения доходов, поскольку другие источники доходов практически не росли.

Более быстрый рост пенсий и зарплат в государственном секторе, наряду с относительно низким ростом доходов в частном секторе, означает, что доходы домохозяйств зависят от государственного сектора. В период с 2008 по 2014 годы доля обеспечиваемых государством доходов (зарплата в государственном секторе, пенсии и другие трансферты) оставалась относительно стабильной и высокой для домохозяйств в четырех нижних децилях (Рисунок 29) и составляла около 60%. Доля доходов граждан в пяти верхних децилях, обеспечиваемая за счет бюджета, росла благодаря увеличению пенсий. Доля зарплат в государственном секторе в совокупных доходах остается высокой и относительно равной для всех сегментов шкалы распределения доходов и составляет около 25-30% во всех децилях. Одним словом, домохозяйства во всех группах по доходам, в том числе в нижних децилях, очень чувствительны к поступлениям из бюджета, и это усиливает уязвимость их доходов в текущих условиях ужесточения бюджетной ситуации.

4. Доля государственных пособий в совокупных доходах играла важную роль для всех, и со временем ее роль усилилась для населения с более высокими доходами. Доля государственных программ в общих доходах по децилям (%)

Источник: расчеты сотрудников Всемирного банка на основе данных РМЭЗ-ВШЭ (2008-2014 гг.)

Возможности бюджетной политики по сокращению бедности и неравенства

В краткосрочной и среднесрочной перспективе приоритетной задачей является защита бедных и менее обеспеченных слоев населения от возможного негативного воздействия, обусловленного ухудшением бюджетной и экономической ситуации. Существуют возможности для повышения адресности действующих социальных расходов для достижения более значительного сокращения бедности и неравенства. Можно достичь экономии бюджетных средств за счет сокращения пособий, предоставляемых без проверки нуждаемости; можно перераспределить бюджетные средства в пользу программ, нацеленных на сокращение бедности: согласно оценке, затраты на искоренение бедности путем предоставления денежных трансфертов и повышения уровня жизни каждого гражданина сверх минимального уровня бедности составляет 0,8% ВВП. Такая оценка предполагает полную адресность. Она также предполагает отсутствие изменений в поведенческой модели: все работники, зарплата которых ниже прожиточного минимума, должны сохранить занятость. В действительности такая программа будет служить негативным стимулом для трудоустройства граждан, зарплата которых ниже прожиточного минимума. Кроме того, она может подтолкнуть работников к поиску работы в неформальном секторе, чтобы таким образом получать зарплату в скрытой форме и одновременно участвовать в программе. Помимо денежных пособий, будет важно отслеживать ситуацию в финансовой сфере в целом с точки зрения ее возможностей финансирования социальных расходов, в том числе расходов на образование и здравоохранение.

В развитых экономиках отмечается более масштабное сокращение неравенства с помощью мер бюджетной политики, чем в менее богатых странах. Такие меры политики могут быть обоснованы с точки зрения перспектив экономического роста (см. Ostry et al. 2014 за более подробной информацией); так, в условиях серьезного неравенства и ограничения возможностей для заимствований бедное население не сможет инвестировать в материальный и человеческий капитал, что повлечет за собой сокращение потенциала для экономического роста (за более подробной информацией см. Galor and Zeira 1993, and Banerjee and Newman 1993). Разумеется, более эффективное перераспределение доходов населения должно достигаться с минимальными экономическими издержками. Недостаточная адресность мер по перераспределению доходов населения будет порождать расточительное и неэффективное расходование средств: примерами могут служить дорогостоящие потребительские субсидии для широких слоев населения. С другой стороны, меры бюджетной политики, нацеленные на перераспределение доходов населения, также могут привести к сокращению неэффективности в экономике и стимулировать экономический рост. Так, государственная поддержка, нацеленная на повышение человеческого капитала бедных домохозяйств, может укрепить потенциал для экономического роста. Когда речь заходит о внедрении инструментов бюджетной политики, направленных на перераспределение доходов населения, важно изучить совокупные издержки и возможности для повышения эффективности экономики.

По сравнению с другими странами Россия достигла умеренного сокращения неравенства с помощью бюджетной политики, но со временем страна сможет добиться большего эффекта путем изменения структуры доходов и расходов бюджета. В России бюджетная система оказывает такой же эффект на неравенство населения по доходам, как в Японии и Эстонии и больший эффект, чем в США, Турции, Чили, Бразилии или Колумбии (рисунок 5). Однако такие страны Европейского союза, как Бельгия, Германия и Ирландия добились намного более заметного снижения неравенства с помощью бюджетной политики. Это не обязательно означает увеличение государственного сектора. Так, например, имея почти аналогичный уровень государственных расходов по % ВВП, Ирландия достигла почти двукратного снижения неравенства с помощью мер бюджетной политики по сравнению с Россией. Ирландия добилась этого благодаря значительному объему расходов на выплату пособий, предоставляемых на основе проверки нуждаемости, и перераспределению доходов за счет прямых налогов и взносов в социальные фонды. Социальные пособия и прямые подоходные налоги, как правило, играют важную роль в странах, где бюджетная политика помогает существенно сократить неравенство. Структура налогов и социальных пособий может различаться, но в тех случаях, когда бюджетная политика помогает серьезно снизить неравенство, как правило, речь идет о применении широкого набора мер по перераспределению социальных благ и налогов. Пособия, предоставляемые на основе проверки нуждаемости, более эффективны для сокращения неравенства, чем те, которые выдаются без такой проверки. Прямые налоги также могут служить мощным инструментом перераспределения доходов.

5.Перераспределение доходов в России носит умеренный характер по сравнению другими странами. Коэффициент Джини до и после учета налогов, трансфертов в отдельных странах

Прим. Рыночный доход – это доход, полученный до уплаты налогов и получения государственных трансфертов. Располагаемый доход – это доход, полученный после уплаты налогов и получения государственных трансфертов. Методология ОЭСР по расчету располагаемого дохода Джини предполагает, что пенсии являются государственным трансфертом (а взносы в фонды социального страхования являются налогом). Нефинансовые расходы на образование и здравоохранение не включаются в расчеты в странах ОЭСР. Источники: Данные коэффициента Джини по всем странам ОЭСР предоставлены ОЭСР, а по остальным странам - на основании принятых странами обязательств по обеспечению равенства. Данные по России за 2014.

6. Имея аналогичный размер бюджета, другие страны добились более существенного сокращения неравенства. Сокращение неравенства за счет налогов и трансфертов по сравнению с размером государственного сектора в отдельных странах

Прим. Методология ОЭСР по расчету располагаемого дохода Джини предполагает, что пенсии являются государственным трансфертом (а взносы в фонды социального страхования являются налогом). Источники: Данные коэффициента Джини по всем странам ОЭСР предоставлены ОЭСР, а по остальным странам – на основании принятых странами обязательств по обеспечению равенства. Данные по России за 2014. Доля государственных расходов в ВВП на основании данных Всемирного банка "Индикаторы мирового развития" за 2014 г.

Перераспределение налоговых поступлений от регрессивных косвенных налогов к более прямым налогам может усилить более прогрессивный характер налогообложения и одновременно повысить доходы. Целью реструктуризации налоговой системы может стать не только повышение ненефтяных доходов, но и установление нового равновесия между налогообложением доходов юридических и физических лиц для улучшения равенства. В перспективе имеется ряд направлений, которые открывают возможности для изменения равновесия в пользу ненефтяных доходов, в том числе дальнейшие шаги по повышению собираемости налогов, пересмотр режима налогообложения малых и средних предприятий и улучшение возможностей для увеличения поступлений за счет налогообложения доходов юридических и физических лиц (например, за счет введения прогрессивного подоходного налога или налоговых льгот для малооплачиваемых работников, и/или расширения налоговой базы по налогу на прибыть предприятий).

Пенсионная система сыграла важную роль в системе социальной защиты в России, но сейчас ее финансирование затруднено.. С учетом демографических тенденций для снижения нагрузки на систему пенсионного обеспечения потребую серьезные реформы (Onder and Fernandez 2015). Краткосрочные выгоды для бюджета можно получить за счет таких мер, как ограничение размеров пенсий для работающих пенсионеров, выплата социальных пенсий на основе проверки нуждаемости, введение и расширение сферы применения отсрочек в случае досрочного выхода на пенсию, отмена льготных ставок взносов и расширение базы взносов. В среднесрочной и долгосрочной перспективах повышению устойчивости государственной системы пенсионного обеспечения могут также способствовать такие меры, как повышение пенсионного возраста, отмена пенсионных льгот, минимизация возможностей для досрочного выхода на пенсию и введение системы функциональной оценки инвалидности. Кроме того, государственная политика должна быть направлена на снижение высоких темпов роста неформального сектора, отмечаемого в России. Это не только повысит устойчивость пенсионной системы, но и ослабит уязвимость работников с низкими зарплатами, не имеющих достаточного социального обеспечения.

Подпишитесь на нашу рассылку, и каждое утро в вашем почтовом ящике будет актуальная информация по всем рынкам.

Аналитики
Аналитики
Всемирный банк (World Bank)
участник рейтинга
и оцените материал  
6 пользователей оценили материал на 3,3.
В мой блог
Комментариев нет.
 

Прогнозы «Ленты Финама»

 
Делайте прогнозы, набирайте баллы, участвуйте в конкурсах и получайте призы.
Курс доллара к рублю
на 31 октября
Газпром
на 1 ноября
Курс доллара к рублю
на 28 декабря