Бюджетная устойчивость

Основные характеристики федерального бюджета сформированы в соответствии с бюджетным правилом и национальными приоритетами. Хотя сокращение нефтегазовых доходов не компенсируется ростом ненефтегазовых поступлений, тем не менее бюджет в течение всех трех лет планируется сводить с профицитом.

В результате проводимой в последние годы бюджетной консолидации расходы федерального бюджета в 2018 г. достигли 10-летнего минимума (16,1% ВВП). Однако в силу необходимости реализовывать национальные проекты расходы в период 2019–2022 гг. будут колебаться вокруг отметки 17% ВВП.

При этом следует отметить ряд проблем: низкий уровень кассового исполнения выделяемых на национальные проекты средств; неочевидные последствия от переброски финансирования по годам между проектами; степень достаточности ресурсов и мероприятий национальных проектов для достижения целей, сформулированных в майском указе президента.

В целом приоритетом бюджетной политики в предстоящие 3 года продолжает оставаться бюджетная сбалансированность. При этом вопрос о том, чем в дальнейшем заменить выпадающие нефтегазовые доходы, остается без ответа.

В проекте закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (далее – законопроект), внесенном 30 сентября в Государственную Думу, изложены предварительные оценки исполнения федерального бюджета за 2019 г., а также бюджетные параметры на ближайшую трехлетку.

В представленном вместе с законопроектом Прогнозе социально-экономического развития РФ на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. (далее – Прогноз) Минэкономразвития России вернулось к формированию трех прогнозных сценариев. Если в 2017–2019 гг. рассматривались два варианта – базовый и консервативный, то в последней версии прогноза добавился целевой сценарий.

Законопроект сформирован на основе базового варианта прогноза, основные параметры которого представлены в табл. 1.

Таблица 1. Основные параметры базового варианта прогноза

^{Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".}

Базовый сценарий прогноза предполагает стабильное развитие экономики в 2021–2022 гг. темпами, превышающими 3%. При этом рост инвестиций в основной капитал в реальном выражении должен превысить 5% уже в 2020 г. Это довольно амбициозные планы, для реализации которых необходимо смягчение бюджетной и кредитно-денежной политики. При этом ожидать в ближайшее время оживления частной инвестиционной активности едва ли возможно в силу как низкого внутреннего спроса, так и вероятного ухудшения внешнеэкономических условий. В целом основными рисками для реализации базового сценария являются глобальная рецессия, пробуксовка структурных реформ, динамика потребительского кредитования в стране.

Основные характеристики федерального бюджета (табл. 2) указаны с учетом задач по реализации национальных целей, сформулированных в указе президента РФ от 7 мая 2018 года № 204. Сравнение показателей федерального бюджета на 2020–2021 гг., заложенных в Законе о федеральном бюджете на 2019–2021 гг. и представленных в рассматриваемом законопроекте, свидетельствует о сохранении основных бюджетных параметров практически на неизменном уровне. Так, доходы в 2020 г. и 2021 г. были скорректированы в сторону увеличения всего на 7,9 и 1,3%, а расходы – на2,7 и 3,0% в номинальном выражении соответственно.

К 2022 г. прогнозируется рост доходов федерального бюджета на 1883,4 млрд руб., или на 9,3% в номинальном выражении относительно 2019 г., при этом в долях ВВП доходы сократятся с 18,5% ВВП в 2019 г. до 17,2% ВВП в 2022 г. По ежегодной динамике прирост доходов в номинальном выражении составит 1,0% в 2020 г., 4,2% – в 2021 г., 3,8% – в 2022г. относительно предыдущего года при прогнозируемом уровне инфляции (ИПЦ) в 2020–2022􀁢гг. на уровне 3,0–4,0–4,0% соответственно.

Динамика основных прогнозных параметров федерального бюджета, объемов заимствований и государственного долга на следующий трехлетний период согласуется в первую очередь с задачей обеспечения бюджетной устойчивости. Даже при возможном снижении мировых цен на нефть до базовой цены, установленной бюджетным правилом, дефицит бюджета не превысит 1,5% ВВП и может быть профинансирован за счет средств ФНБ. Минфин России ожидает в 2020–2022 гг. сокращение нефтегазовых доходов до уровня 2019 г. из-за отставания темпов роста добычи нефти от динамики ВВП и прогнозируемого снижения мировых цен на нефть.

Таблица 2. Основные характеристики федерального бюджета

^{Источник: пояснительная записка к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".}

Следует отметить, что используемый в законопроекте прогноз мировых цен на нефть не согласуется с темпами роста средних цен, рассчитываемых на базе спотовых цен марок сырой нефти, указанных в прогнозе Всемирного банка (прогнозируется рост цен на нефть).

Поступления от основного источника ненефтегазовых доходов – НДС - по прогнозу будут расти в связи с повышением основной ставки НДС с 18 до 20% и улучшением качества налогового администрирования. Доходы от налога на прибыль, импортных пошлин и акцизов на импортные товары прогнозируются в долях ВВП для периода 2020–2022 гг. в рамках традиционно используемой Минфином методики расчета на уровне 2019 г. В то же время, согласно нашим прогнозным оценкам, поступления ненефтегазовых доходов могут оказаться в среднем на 0,1–0,2 п.п. ВВП ниже уровня, заложенного в законопроекте, в первую очередь из-за излишне оптимистичных ожиданий по динамике акцизов на товары внутреннего производства.

Расходы федерального бюджета планируются в соответствии с действующим бюджетным правилом: предполагается, что они увеличатся с 16,8% ВВП в 2019 г. до 17,3% ВВП в 2020 г. исключительно за счет роста поступлений ненефтегазовых доходов. В 2021 г. расходы федерального бюджета составят 17,1% ВВП и 16,9% ВВП – в 2022 г.

В 2018 г. расходы федерального бюджета оказались на минимальном за десятилетие уровне в 16,1% ВВП. Подобные результаты бюджетной консолидации явились следствием принятия бюджетного правила и позволили сократить расходы на национальную оборону и социальную политику, а также обеспечить небольшой рост расходов на образование, здравоохранение, социальную и производственную инфраструктуру. Этот позитивный шаг, по нашим оценкам, создал возможности для дополнительного увеличения темпов прироста ВВП в размере до 0,5 п.п.

Однако на этом позитивные эффекты для экономики от введенного бюджетного правила и изменения структуры бюджетных расходов вследствие бюджетной консолидации, и принятия национальных проектов исчерпываются. Наиболее важные для прорывного развития структурные преобразования лежат за их пределами: снижение барьеров на пути развития частной инициативы, вовлечение частных инвестиций в российское научное и научно-технологическое развитие, снижение государственного участия в экономике и повышение эффективности государственного управления, формирование комфортной регуляторной среды, независимой и справедливой судебной и правоохранительных систем.

Соблюдение принятой в 2017 г. конструкции бюджетного правила в принципе маловероятно, что связано с рядом причин:

• предельные расходы с 2019 г. уже увеличены на ежегодный размер Фонда развития (585 млрд руб.), что де-факто ослабило бюджетное правило;
• после превышения порога в 7% ВВП средства ФНБ инвестируются в отечественную экономику, что также будет являться смягчением правила;
• средств от повышения ставки НДС и налогового маневра в нефтегазовом секторе будет недостаточно и для компенсации сокращающихся нефтегазовых доходов, и для финансирования национальных проектов в период 2023–2024 гг.

С учетом консенсус-прогнозов цен на нефть в период до 2024 г. повышение базовой цены на 5 долларов даст дополнительно 0,5–0,6 п.п. ВВП доходов федерального бюджета без ухудшения бюджетной устойчивости.

Расходы на национальные проекты, запланированные в законопроекте, выше расходов, заложенных в паспортах национальных проектов, в среднем на 4,8%. Рост совокупных расходов на национальные проекты год к году составит 10, 12 и 20% в 2020, 2021 и 2022 гг. соответственно. Увеличение расходов на период 2020–2022 гг. запланировано в первую очередь по проектам "Наука", "Демография", и "Безопасные и качественные автомобильные дороги" – на 20,8, 18,0 и 4,3% соответственно.

В то же время вызывают вопросы важные аспекты этого роста. Во-первых, рост расходов по национальным проектам с низким уровнем исполнения расходов бюджетных средств в 2019 г. повышает риски формального выполнения мероприятий с целью освоения средств. Во-вторых, рост расходов по одним национальным проектам при одновременном сокращении по другим может снизить совокупные мультипликативные эффекты для всей экономики. В-третьих, необходимо обратить внимание на сбалансированность распределения расходов между национальными проектами: расходы по отдельным проектам оказываются достаточно низкими, несмотря на их важность для достижения национальных целей.

Неудовлетворительной остается ситуация с прозрачностью бюджетных расходов. Секретные ассигнования в 2020 г. возрастут до 3 трлн 322,8 млрд руб. (2,9% ВВП, или 17,0% расходов федерального бюджета). Доля закрытых расходов в российском бюджете по-прежнему более чем на порядок превосходит аналогичные показатели государственных финансов в развитых странах. Сложившаяся практика засекречивания расходов федерального бюджета предполагает "вольное" трактование статьи 5 закона "О государственной тайне", допускающей секретность лишь для расходов бюджета "в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также в области противодействия терроризму".

В целом можно отметить, что динамика расходов федерального бюджета на ближайшие 3 года полностью согласуется с параметрами бюджета расширенного правительства, определенными Бюджетным прогнозом до 2036 г. В условиях действия текущего бюджетного правила и при устойчиво сокращающихся доходах от нефтегазового сектора в Бюджетном прогнозе предусмотрено планомерное сокращение бюджетных расходов на 2,8 п.п. ВВП – с 34,7% ВВП до 31,9% ВВП с 2019 по 2036 г. По нашим оценкам, для решения задач структурного развития требуется поддержание расходов государства на уровне не ниже 34,5% ВВП при текущем уровне функций государства и масштабах госсектора. Поэтому уже в 2020–2022 гг. для достижения национальных целей может оказаться необходимым увеличить расходы федерального бюджета на 0,5–0,7 п.п. ВВП в каждом году трехлетнего периода в пользу инвестиций в человеческий капитал и инфраструктуру.

Ожидается, что жесткая бюджетная политика позволит сохранить бюджетный профицит в 2020–2022 гг., а ненефтегазовый дефицит удерживать ниже 6% ВВП. В то же время, по нашим оценкам, величина бюджетного разрыва, рассчитанная на предпосылках прогноза долгосрочного социально-экономического развития до 2036 г. (Минэкономразвития России, ноябрь 2018 г.), варьируется от 9,4 до 10,1% суммарной приведенной стоимости ВВП.

Это ниже аналогичных оценок 2015 г. (13,6%), что свидетельствуют о некотором улучшении ситуации с долгосрочной сбалансированностью бюджета расширенного правительства в основном за счет реализованных в период 2016–2018 гг. мер по бюджетной консолидации и пенсионной реформе. Однако остается нерешенным вопрос о замене устойчиво выпадающих в долгосрочном периоде нефтегазовых доходов. Обсуждение параметров несырьевого налогового маневра в сторону большего налогообложения потребления и имущества пока Минфином России не анонсируется.